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Los límites de la bondad en política exterior

Los límites de la bondad en política exterior
B. H. Obama llegó a la Casa Blanca con la intención de revertir la política exterior de su predecesor bajo la convicción de que con ello recuperaría la estima de Estados Unidos en el mundo, en especial en la calle árabe, tan dañada tras la invasión de Irak y su doctrina preventiva. Para ello renunció a seguir usando el término de Guerra Global contra el Terror (Global War on Terror) lanzado por G. W. Bush tras los ataques del 11 de septiembre de 2001, pero como sustituto, ya que el terrorismo islamista seguía siendo una amenaza real, en 2009 se anunciaron las Operaciones de Contingencia en el Exterior (Overseas Contingency Operations) cuyo presupuesto se repartía entre los Departamentos de Defensa y de Estado y la Agencia estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), en un intento por desmilitarizar la lucha antiterrorista, acercando en cierto modo su enfoque al europeo, dando más protagonismo a los componentes policial y judicial.
Así, durante los primeros años de su estancia en la Casa Blanca Obama no se cansó de repetir su intención de restablecer la imagen estadounidense en el mundo musulmán, reconociendo en su famoso discurso de El Cairo de junio de 2009 que el miedo y la ira tras el 11-S «nos llevaron a actuar de manera contraria a nuestros ideales», algo a lo que la Administración Obama estaba poniendo remedio con la prohibición de la tortura y el anuncio del cierre de Guatánamo, y aunque Estados Unidos se defendería de la violencia extremista lo haría siempre respetando la soberanía de las naciones y el imperio de la ley, rechazo velado a la Doctrina Bush que a continuación haría explícito al asegurar que «ningún sistema de gobierno puede o debería ser impuesto sobre una nación por otra».
En cualquier caso, Obama no renunció a uno de los objetivos de G. W. Bush, y en mayo de 2011 se daba muerte a Osama bin Laden en su refugio pakistaní de Abbottabad, operación secreta y unilateral para la que no se consultó a las autoridades de Islamabad. Si bien la retirada de Irak supuso la concreción de una de sus promesas estrella durante la campaña, y una de las medidas señeras en su acercamiento al mundo musulmán. En diciembre de 2011 salían de Irak los últimos convoyes de soldados, dando fin a nueve años de ocupación con un coste de casi 4.500 bajas, dejando a un país destrozado por la guerra y la violencia sectaria, con un norte kurdo semi-independizado tratando de aislarse lo más posible de la revancha chiíta del gobierno de Nuri al-Maliki y de la reacción sunní. De los más de 170.000 soldados que hubo desplegados en el país en más de 500 bases, ahora sólo quedarían 150 en la embajada estadounidense de la capital para funciones de entrenamiento y cooperación.
La llamada primavera árabe lo cambió todo, las protestas iniciadas en Túnez en diciembre de 2010 y que pronto se extenderían por casi todos los países árabes suponían una dura prueba al difícil equilibrio de la política exterior norteamericana en la región. Si por un lado Estados Unidos había basado su estrategia regional en apoyarse en regímenes no democráticos que contuvieran el activismo islamista a cambio de ayuda militar y económica, ahora que esos regímenes eran contestados por una ciudadanía sedienta de libertad, ¿cómo reaccionar sin poner en entredicho su sempiterna defensa de la democracia ante el temor de que esas revueltas acabasen precisamente con la victoria islamista? Antecedentes como el argelino no eran nada halagüeños para los protestantes que aun así derribaron los gobiernos de Túnez y Egipto, y que luchaban por hacer lo mismo en Libia o Siria. La Administración Obama reaccionó dubitativamente a la caída de Ben Alí en Túnez, ante el temor a la extensión de las manifestaciones contra otros gobiernos autoritarios en la región, así, la Secretaria de Estado Clinton se apresuró a asegurar la estabilidad y apoyo al régimen de Mubarak en Egipto, país que durante más de tres décadas había sido fundamental para los planes de estabilidad regional de Estados Unidos. El Presidente Obama en un principio declaró que trabajaría con Mubarak para un futuro mejor para los egipcios, pero temiendo una represión sangrienta de las protestas amenazó con cortar la ayuda militar si el ejército usaba la violencia contra los manifestantes. El 31 de enero ese mismo ejército declaraba respetar la libertad de expresión, condenando así al régimen de Mubarak, con ello el objetivo de la Administración Obama evolucionó hacia una transición ordenada a través de un gobierno democráticamente electo. La renuncia de Mubarak puso en un aprieto a la Obama respecto al resto de aliados autoritarios en la zona, pues al ponerse del lado de las protestas lanzaba un mensaje contradictorio al resto de gobiernos, y ello ni siquiera al precio de controlar la transición, pues en las elecciones de mayo-junio de 2012 fue precisamente la Hermandad Musulmana la vencedora a través del Partido Libertad y Justicia liderado por Mohamed Morsi, eso sí, con tan sólo una diferencia en la segunda vuelta del 3,4% sobre el Partido Independiente de Ahmed Shafik. Pero lejos de estabilizarse, la situación empeoró con el sectarismo de Morsi, y al año de lograr el poder era depuesto por el ejército liderado por el General Andel Fatal el Sisi, nuevo hombre fuerte en Egipto que ganaría las siguientes elecciones tras ilegalizar a los Hermanos Musulmanes.
La Administración Obama nunca aclaró si estaba a favor o en contra del golpe de Estado, y sólo tres meses después de la caída de Morsi se decidió a congelar drásticamente su ayuda económica y militar hasta comprobar un progreso creíble hacia unas nuevas elecciones libres, es decir, la condicionalidad no tenía su origen en la retirada violenta de Morsi del poder, sino en la celebración de un nuevo proceso electoral, en una particular interpretación de la Promoción de la Democracia. La estabilidad regional, la seguridad de Israel y el comercio a través del Canal de Suez continúan siendo las prioridades de Estados Unidos en Egipto, por encima de su democratización, de ahí que las relaciones con los militares no se hayan roto nunca, considerados los garantes del frágil equilibrio nacional, circunstancia que ha enajenado parte del apoyo del pueblo egipcio a Estados Unidos, del que solo el 17% de la población tiene una imagen favorable, mientras el 80% ve imposible la seguridad palestina mientras Israel exista.
Menos dudas hubo en Bahrein respecto a la postura de la Administración Obama en relación a la Promoción de la Democracia, pues la retirada del rey Sheikh Hamad bin Isa al Califa nunca estuvo en la agenda, limitándose únicamente a reclamar mesura en la represión de las revueltas, primando en todo momento la contención de la influencia iraní a través de una relación más estrecha con Arabia Saudí y el Consejo de Cooperación del Golfo. Y ello a pesar de que en su discurso del 19 de mayo de 2011 reconociera que la política hacia Oriente Medio basada en la contención del terrorismo, la no proliferación, la seguridad del libre flujo del comercio, la seguridad de Israel y la búsqueda de la paz árabe-israelí, ya no era suficiente, pues como ya la Administración Bush reconociera, «el status quo ya no es sostenible», y los regímenes autoritarios debían escuchar la voz de sus ciudadanos oprimidos, pero si bien Estados Unidos apoyaría las ansias de libertad «debemos proceder con sentido de humildad», pues ya que no fue Estados Unidos quien puso a la gente en las calles, deben ser ellos mismos quienes «en definitiva determinen su resultado», por lo que «no todos los países seguirán nuestra forma particular de democracia representativa», y menos aun responderán a los intereses y a la visión regional de Estados Unidos, si bien habría ciertos límites como que Estados Unidos se opondría al uso de la violencia y la represión contra los pueblos de la región, pues se apoyaba el clásico conjunto de derechos universales (libertad de discurso, de reunión, de religión, de igualdad de género…) y la reforma económica y política que conduzca a su desarrollo para «confluir con las aspiraciones legítimas de la gente corriente de la región», aquí tomando algunas de las medidas ya esgrimidas en la Iniciativa para el Gran Oriente Medio y el Norte de África de la anterior Administración. Es decir, Estados Unidos ayudaría a quienes comenzaran el cambio, pero en ningún caso lo impondría por la fuerza, para la Administración Obama ya no habría más Iraks.
Si en Túnez, Egipto y Bahrein la Administración Obama cumplió con su intención de no inmiscuirse demasiado en los asuntos internos de los países de Oriente Medio, desmarcándose así de su predecesora, con Libia y Siria el Presidente Obama se vería forzado por los hechos a dar una respuesta activa a las consecuencias de la Primavera Árabe. En el caso libio triunfó la visión de la Secretario de Estado Clinton a favor de la intervención para acabar con la sangrienta represión de las protestas llevada a cabo por el gobierno de Gadafi, eso sí, atemperada con las reservas del Secretario de Defensa Gates y el deseo del Presidente de no exponer a Estados Unidos con una nueva incursión militar en otro país árabe. El camino escogido para conciliar ambas posturas fue recurrir a la ONU, valerse de la OTAN y otros aliados y ejercer un liderazgo desde atrás que mantuviese la implicación de Washington en un segundo plano. El éxito de tal estrategia fue más bien pobre, aunque la intervención se llevó a cabo, Gadafi fue depuesto y asesinado por sus opositores internos, y la coalición internacional logró el aval de la Liga Árabe, la Unión Africana y la Organización de la Conferencia Islámica al contar la operación con la participación de Qatar y Arabia Saudí, lo cierto es que la Resolución 1973 del 17 de marzo de 2011 no tuvo el apoyo de Brasil, Alemania, India, China o Rusia, ni contemplaba el derrocamiento del régimen, lo que impediría en el futuro nuevas resoluciones de tal tipo, además, los aliados de Estados Unidos, en especial los europeos, se mostraron incapaces de llevar el peso de las operaciones, dejando al descubierto sus carencias logísticas y su dependencia de su socio americano. Por si fuera poco, la estabilidad y la seguridad de los libios continuaba sin estar asegurada, ahora en un país dividido entre los feudos de las distintas facciones de la insurgencia y que se había convertido en un foco de exportación de inestabilidad regional, como pronto se comprobaría en Malí, mostrando una vez más los límites de los ataques aéreos y las funestas consecuencias de no asegurar las fronteras en los escenarios en crisis. La inestabilidad tuvo también funestas consecuencias para Estados Unidos, pues se produjo un ataque al consulado estadounidense en Bengasi en septiembre de 2012, que acabó con la vida de su embajador C. Stevens, lo que enturbiaría la reelección de Obama ante la escasa información aportada sobre el ataque. De hecho, el terrorismo no dejó de ser un problema en Libia con la muerte de Gadafi, y un año más tarde fuerzas especiales norteamericanas detendrían al responsable de los ataques a las embajadas de Kenia y Tanzania de 1998, Abu Anas al Libi, en busca y captura desde hacía 15 años, lo que evidenciaba la controvertida presencia de redes terroristas asociadas a Al Qaeda entre la resistencia libia.

Con el ejemplo libio en mente, Siria se convertiría en un problema mucho más difícil de resolver, pues aunque las protestas y la reacción del régimen de Al Assad se correspondían con el resto de situaciones provocadas por la Primavera Árabe, en Siria confluían además otras circunstancias que agravarían el conflicto, como la rivalidad entre Irán y Arabia Saudí, la seguridad de Israel y el papel de Hezbolá como aliado y protegido de Damasco o la negativa rusa a ver caer uno de sus escasos aliados en la región, además, Siria por sí sola, al igual que Egipto, es vital para el equilibrio regional, debido a su posición geoestratégica y a la influencia iraní sobre Damasco. En agosto de 2011 eran más de 2.000 las victimas provocadas por la represión del régimen de Al Assad, lo que provocó la respuesta, si bien tímida y tardía, de Obama que tras seis meses de violencia pedía la salida del poder de Al Assad. La tardanza de la Administración Obama se explica por varias razones:
-la carencia de herramientas efectivas para forzar el cambio político en Siria,-la implicación en tres guerras (Irak, Afganistán y Libia) y el peligro de un enredo en Siria,-los opositores a Al Assad eran contrarios a la presencia estadounidense en su país, y-la numerosa oposición externa a la intervención (con Rusia y China a la cabeza, pero también Turquía, países árabes, India o Brasil).
De ahí que Obama no se sobreexpusiera retóricamente y centrara los esfuerzos diplomáticos en la unión de la oposición para acabar cuanto antes con lo que podía degenerar en una peligrosa guerra civil, con su amenaza de escalada regional. El hecho de que Moscú y Pekín usasen su derecho a veto para impedir cualquier resolución que amparase el uso de la fuerza en Siria, ya ni siquiera de condena al régimen de Al Assad, no dejó otra opción a la Administración Obama, descartada la acción unilateral, que centrar sus esfuerzos en forzar la reforma interna del sistema político sirio al mismo tiempo que intentaba rebajar la violencia del conflicto. Con un conflicto enquistándose por momentos con la infección de la presencia de grupos yihadistas entre las filas de los rebeldes, en el verano de 2013, cuando la cifra de victimas superaban las 100.000, Obama anunció que no toleraría que se cruzara la línea roja de uso de armas de destrucción masiva contra la población civil, límite que se sobrepasó en Ghouta en agosto, provocando el movimiento a la zona de buques estadounidenses de su V Flota, pero tras la negativa del Parlamento británico a un ataque a Siria, con lo que sólo Francia apoyaba el uso de la fuerza, Rusia movió ficha y a través de sus servicios diplomáticos Al Assad propuso deshacerse de su arsenal químico para evitar la intervención. Dicho movimiento posibilitó la aprobación por unanimidad en el Consejo de Seguridad de la ONU de una resolución que daba vía libre a una nueva resolución que incluyera acciones punitivas contra el régimen de Al Assad en el caso de que este no cumpliese con la destrucción de su arsenal químico, destrucción que debía ser verificada por los inspectores de la Organización para la Prohibición de Armas Químicas. La intervención quedó así descartada para alivio de propios y extraños, para Al Assad y Rusia era un éxito al haber evitado la implicación directa estadounidense, mientras que a Obama le salvaba de tener que cumplir con su palabra.
Pero Siria era mucho más que el escenario de una guerra civil, y esos mismos grupos yihadistas que luchaban contra Al Assad comenzaron a crear en sus feudos pequeños emiratos de radicalismo islamista donde aplicar a sus anchas su particular visión de las enseñanzas del Profeta. El objetivo era erigir un califato, es decir, controlar territorio y población, y cuanto más mejor, de ahí su extensión en junio de 2014 a varias provincias sunníes de Irak, hasta lograr un dominio actual mayor que Gran Bretaña. Los factores que han permitido tan espectacular crecimiento han sido varios, todos ellos relacionados entre sí:
1. El fracaso de la estrategia estadounidense en Irak: desde una invasión mal concebida en 2003, hasta una apresurada retirada en 2011 no ha dejado de producirse error tras error, desmantelamiento del ejército, fuerzas de ocupación insuficientes, ausencia de reconstrucción estatal bajo los ataques terroristas, apoyo a un gobierno chií sectario; no hay que olvidar que el líder del ISIS, Abu-Bakr al-Baghdadi, es natural de Samarra, y estuvo arrestado por las fuerzas de ocupación seis meses para después unirse a Al Qaeda en Irak, y que numerosos cuadros del ISIS pertenecen al antiguo ejército iraquí, como su actual jefe de operaciones militares, Abu Ayman al-Iraqi, antiguo Coronel de la Unidad de Inteligencia de la Defensa Aérea,
2. Inestabilidad regional: cada conflicto en la zona se ha convertido en un semillero para el extremismo, transformándola en un vasto campo de entrenamiento para el islamismo radical, empezando por Irak, siguiendo en Libia y continuando en Siria, donde el armamento y los muyahidín han pasado de conflicto en conflicto merced al mercado libre de la violencia instaurado en el Norte de África y Oriente Medio, no solo debido a la porosidad de sus fronteras, también por la injerencia externa, Estados Unidos y Turquía habrían organizado una línea de abastecimiento encubierta (rat line) para transferir armamento libio a los rebeldes sirios a través de la frontera turca,
3. La rivalidad interconfesional: el pulso por la hegemonía regional entre Irán y el resto de países sunníes (en especial Arabia Saudita y el Consejo de Cooperación del Golfo) es fundamental para el surgimiento del ISIS, sin el apoyo de Teherán a Al Assad hace tiempo que éste hubiese perdido el poder, sin el sostén iraní Al Maliki no se hubiese atrevido a una política tan sectaria en Irak, con el aumento de la influencia iraní tras la caída de Saddam Hussein los temores de Riad a una sublevación regional de las minorías chiíes en la Península Arábiga ha radicalizado su política exterior, sobre todo en Siria, donde no ha dudado en apoyar desde un inicio a los sectores más radicales de la oposición a Al Assad,
4. La importancia del factor tribal en Siria e Irak: el rápido crecimiento del Estado Islámico y la facilidad con la que ha conquistado numerosas ciudades y zonas se explica en gran parte en su habilidad para ganarse el apoyo de determinadas tribus (los Sharabeen en Siria, temerosos de que la caída de Al Assad devuelva el poder a su tribu rival de los Shammar, favorecida por Riad, y los Dulaimis en Irak, hartos de sufrir la opresión chiíta de Bagdad)5. Diversidad en las fuentes de ingresos del ISIS: la principal es el petróleo que obtienen de las provincias sirias de Deir al-Zour y Raqqa y de la iraquí de Nínive y que luego venden en el mercado negro iraquí o directamente a las tribus, a otros grupos de la oposición o incluso al régimen sirio, además cuentan con los ingresos obtenidos de la extorsión y los impuestos.
Como se observa, el ISIS es una evolución de Al Qaeda, pues mientras ésta se valía de la debilidad Estatal para implantarse, el ISIS aspira a convertirse en un Estado favorecido por el caos regional, habiendo recogido y unido lo mejor de la experiencia taliban y de Al Qaeda en Afaganistán. Ante dicha amenaza de nuevo tipo la Administración Obama ha dudado en su respuesta, lastrada por su intención inicial de separarse lo más posible de las políticas de su antecesor y por su pasividad en Siria, pero finalmente no ha tenido más remedio que plegarse a la realidad de los hechos y admitir la seria amenaza que supondría el éxito de un Estado Islámico estable en la región. Sin una estrategia propia con la que encarar el desafío del ISIS, la Administración Obama ha retomado en gran medida la vilipendiada respuesta de G. W. Bush al terrorismo internacional, como confirman las siguientes medidas:
1. recuperación de la guerra contra el terror: la amenaza del ISIS ha provocado que la Administración Obama recupere el lenguaje belicista de su antecesora para hacer comprensible su peligrosidad y la necesidad de respuesta estadounidense, pues «nuestro objetivo es claro: vamos a degradar y finalmente destruir a ISIS a través de una estrategia contraterrorista comprehensiva y sostenida»,
2. ataques preventivos: han comenzado los bombardeos a posiciones del ISIS en Irak y se ha enviado a Siria expertos para el entrenamiento de los rebeldes que luchen contra el ISIS, bajo la premisa de que la pertenencia de combatientes occidentales dentro del ISIS podría en un futuro acabar en ataques terroristas en suelo americano o europeo,
3. coalición de los dispuestos: bajo la convicción de que «esta no es solo nuestra lucha. El poder americano puede tener un efecto decisivo, pero no podemos hacer por los iraquíes lo que ellos deben hacer por sí mismos, ni podemos ocupar el lugar de los aliados árabes en la seguridad de la región», la Administración Obama se ha esforzado por crear una coalición internacional que luche contra el ISIS, que ya cuenta con al menos 20 integrantes, de los cuales varios árabes como Arabia Saudita, Qatar, Bahrein, Jordania, Egipto o Kuwait, además de sus tradicionales aliados europeos,
4. renovación del gobierno iraquí: Washington forzó la división del presidente iraquí Al-Maliki y su sustitución por el también chiíta Haidar Al-Abadi, con el objetivo de acabar con las políticas sectarias que tanto han alimentado el rencor sunní en Irak.

Ya en Libia la Administración Obama había recuperado partes importantes de la estrategia Bush, pues si éste había recurrido a su Doctrina de ataques preventivos para sortear el rechazo del Consejo de Seguridad a una invasión de Irak en 2003, ahora en Libia Obama y sus aliados se valían del controvertido deber de proteger para justificar una intervención que no contaba con el aval ruso o chino, e incluso aliados como Alemania no se implicaron en el ataque al régimen de Bagdad, por lo que la Administración Obama se valió de nuevo a una coalición ad hoc de los dispuestos.
Tanto en Irak como en Afganistán y después en Libia y Siria, la Administración Obama ha tratado de evitar enredarse en conflictos que expongan de nuevo a Estados Unidos a una guerra prolongada donde no existe una definición clara de éxito que permita una pronta salida, pero el ISIS le ha obligado a rectificar, a replantearse su ensimismamiento y a tomar los primeros pasos de lo que puede convertirse en una nueva y compleja intervención en Oriente Medio. Quizá una de las razones que expliquen su política hasta el momento haya sido su afán por lograr uno de sus objetivos más ansiados, la neutralización de la amenaza nuclear iraní que le otorgara un éxito inapelable en la lucha antiproliferación, de ahí que sacrificara la intervención en Siria y sus relaciones con aliados tradicionales en la región en aras de acercarse a Teherán, y que ahora su Secretario de Estado Kerry anime a Irán a unirse en los esfuerzos internacionales por acabar con el ISIS. De ser así, la Administración Obama haría bien en exponer a las claras sus prioridades, quizás así se entenderían mejor sus decisiones, y no defraudaría tanto a propios y extraños.
En todo caso, Obama ha pecado de querer aplicar en la región una estrategia que no ha tenido en cuenta la pervivencia de la presencia y amenaza del radicalismo islamista y sus conexiones con el terrorismo, no lo hizo en Libia donde grupos terroristas inflaban la oposición a Gadafi, y no lo ha hecho hasta ahora en Siria, donde el ISIS ha crecido merced a la pasividad de unos y el apoyo de otros. Décadas atrás Estados Unidos ya tuvo una presidencia que cometió el mismo error, la Administración Carter trató de aplicar una agenda exterior basada en la defensa de los derechos humanos que perjudicó a aliados y envalentonó a los adversarios, con ello buscó una estrategia de Posguerra Fría justo en el momento en que más se recrudecía el enfrentamiento bipolar. Carter no tuvo más remedio que rectificar en la segunda parte de su presidencia, de igual forma que ahora Obama lo ha hecho en su segundo mandato, cuando para ambos los problemas que no afrontaron desde un inicio se enquistaron de tal forma que no tuvieron más remedio que aplicar las políticas que tanto habían criticado.
Al igual que en política exterior, en el plano doméstico Obama ha buscado en el consenso bipartidista la forma de vencer la creciente división nacional entre conservadurismo y progresismo, consiguiendo todo lo contrario al enajenar sus bases y enaltecer a la oposición. Obama ha tenido que aprender, como dos décadas atrás lo hiciera Carter, que la bondad en política rara vez tiene cabida, simplemente no se puede pretender influir al otro con un cambio de actitud propio, pues la mayoría de las ocasiones será interpretado como un signo de debilidad y una invitación a tomar los riesgos que antes no se atrevían a asumir. El mundo es el que es, no importa lo buenas que sean nuestras intenciones, siempre habrá alguien dispuesto a sacar ventaja a costa del resto, el ISIS es la mejor prueba de ello, ha llegado la hora de que la comunidad internacional acabe con el periodo de gracia que tan alegremente se le ha concedido, el cambio de actitud en la Administración Obama es una buena señal, que no se repitan los errores del pasado es ya otra cuestión, como prueban los bombardeos, escasamente efectivos para acabar con un grupo terrorista.

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    Acerca de Pedro Ramos Josa

    Doctor en Paz y Seguridad Internacional por el Instituto General Gutiérrez Mellado Licenciado en Ciencias Políticas por la UNED.Temas principales de investigación: historia y política de Estados Unidos, la debilidad Estatal, ideologías políticas

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